BLUE LINE / L’exécution de la démocratie par voie d’arrêtés ministériels

By 05/07/2021News
Par Alban Duraku & Artuur Grauwels

Partout maintenant, l’on entend parler de « démocraties défaillantes ». Leur nombre a d’ailleurs largement augmenté à la suite des mesures restrictives de libertés qui ont été prises par les différents pays du monde dans le cadre de la lutte contre la pandémie que nous connaissons tous.

En Belgique, nombre de ces mesures restrictives de libertés ont été mises en place sur base d’arrêtés ministériels du ministre de l’Intérieur. Nous nous intéresserons ici à ces arrêtés ministériels et tout particulièrement aux vices de forme que ceux-ci présentent, vices constituant, selon nous, des indices d’une défaillance de la démocratie.

Nous pouvons définir la démocratie, vulgairement, par le fait que le pouvoir est détenu par le peuple. Ce dernier manifeste ses pouvoirs par son vote et par l’élection de personnes censées le représenter. En Belgique, ce rôle de garant de la démocratie est assuré par le pouvoir législatif qui protège les intérêts de la société. Cependant, ce pouvoir s’est vu bafoué par le pouvoir exécutif, qui doit normalement « exécuter » ce que le pouvoir législatif lui demande. En effet, la prise d’arrêtés ministériels instaurant des mesures sanitaires protectrices contre le Coronavirus n’a pas respecté le peuple, en ce qu’il s’est substitué au pouvoir législatif, matérialisé par le parlement. 

Qu’existe-t-il de plus important que les libertés fondamentales de chacun, dont la plus importante à nos yeux : le droit à la liberté lui-même ? Droit qui a simplement été mis entre parenthèses par les différents ministres de l’Intérieur qui se sont succédés lors de cette crise sans, nous semble-t-il, avoir eu égard aux règles procédurales et constitutionnelles pourtant indispensables à la garantie effective de nos droits et libertés individuels. 

Dans l’ensemble des arrêtés ministériels, au sein du préambule, l’absence de consultation d’avis de la section de législation du Conseil d’État est justifiée par l’urgence impérative de la prise des arrêtés. Or, les différents arrêtés ministériels ne font qu’étendre dans le temps les mesures prises par l’arrêté du 28 octobre 2020, parfois en interdisant de nouvelles choses, parfois en autorisant d’autres. Nous constatons cependant que chaque arrêté est pris bien avant l’expiration des délais prévus par l’arrêté qui précède. 

Citons à titre d’exemple, l’arrêté du 6 février qui modifie l’arrêté du 28 octobre 2020 et étend les mesures sanitaires jusqu’au 1er avril, alors que l’arrêté précédent avait étendu les mesures jusqu’au 1er mars 2021. L’urgence invoquée pour l’adoption de ces mesures n’est pas fondée puisque le gouvernement avait plus de trois semaines pour demander un avis au Conseil d’État, garant de notre démocratie. Il en aurait été tout autre, si la situation s’était gravement empirée et qu’il était impératif de prendre de nouvelles mesures. Or, ce n’était pas le cas et le gouvernement a contourné le contrôle du Conseil d’État qui doit vérifier si le pouvoir exécutif n’a pas empiété sur le législatif et donc sur la démocratie. Cette volonté d’évoquer une urgence faussement avérée a amené une pleine domination injustifiée du pouvoir exécutif qui écrase et soumet le pouvoir judiciaire et surtout législatif, tous deux incapables d’intervenir pour protéger nos droits et libertés.

Bien évidemment, nous ne critiquons pas la prise de mesures sanitaires, mais bien l’absence de consultation de la section de législation du Conseil d’État qui aurait empêché, certainement, les défauts des différents arrêtés ministériels. 

Quant au fondement légal de la sanction prévue à l’article 26 de l’arrêté ministériel du 28 octobre, il nous parait illégal dans certains cas. En effet, l’arrêté se base sur plusieurs articles de la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile, plus précisément les articles 181, 182 et 187. Cependant, avant d’expliquer notre raisonnement, il est important de rappeler qu’en droit belge, le droit pénal est d’interprétation restrictive. 

Or, sanctionner le non-respect de la fermeture de l’HORECA ou le non-port du masque sur base de la loi sur la sécurité civile de 2007, qui sanctionne uniquement le non-respect des déplacements et de l’éloignement de certains lieux sinistrés, menacés, etc., est une interprétation extensive et cela ne respecte pas le principe d’interprétation restrictive de la loi pénale.

Ainsi, pour les sanctions du non-respect de l’arrêté ministériel du 28 octobre 2020, la plupart de celles-ci ne peuvent être appliquées car la base légale n’est pas correcte. Seul le législateur a le pouvoir d’incriminer des comportements et la loi invoquée pour donner un fondement aux sanctions n’est pas adéquate. En effet, sanctionner le non-respect du port du masque ou encore l’ouverture d’un restaurant n’est strictement pas prévu par la loi sur la sécurité civile. L’exécutif ne peut étendre cette loi à ces cas. Ceci va à l’encontre du principe nullum crimne, nullum poena, sine lege [« Il n’y a ni crime ni sanction sans loi »] ! 

L’exécutif, à nouveau, tente de se substituer au pouvoir législatif mais ce pouvoir est le plus représentatif de la démocratie et est le défendeur de nos droits et libertés. 

Les articles 181 et suivants de la loi du 15 mai 2007 relative à la sécurité civile disposent que le ministre en charge de l’Intérieur peut, en cas de circonstances dangereuses, interdire tout déplacement ou mouvement de la population. 

Toujours est-il que le plus gros problème auquel nous sommes confrontés à la lecture de cette loi ne réside pas dans la définition des circonstances dangereuses mais bien dans l’inconstitutionnalité de cette loi. Une loi est inconstitutionnelle lorsqu’elle ne respecte pas le prescrit de la Constitution. 

S’il existe bien une disposition phare dans la Constitution, il ne fait nul doute qu’il s’agirait de l’article 33 prévoyant que « tous les pouvoirs sont exercés conformément à la Constitution ».

L’article 108 de la Constitution prévoit que le Roi est compétent pour exécuter les lois. Le Roi doit bien entendu être compris comme faisant référence au gouvernement et non pas au Roi lui-même. Le gouvernement procédera alors par voie d’arrêtés royaux. Le Roi (le gouvernement) pourra ensuite déléguer certaines des missions qu’il a reçues du législateur à un ministre qui procédera alors, à titre individuel, par voie d’arrêtés ministériels. 

En aucun cas, la Constitution ne prévoit qu’un ministre seul soit compétent pour exécuter une loi. Dès lors, la loi du 15 mai 2007 relative à la protection civile, en ce qu’elle donne, directement, au ministre de l’Intérieur le pouvoir de l’exécuter, va à l’encontre de la Constitution et doit être déclarée inconstitutionnelle.

Pour entraîner des conséquences sur le plan juridique, le constat de l’inconstitutionnalité d’une loi doit être dressé par la Cour constitutionnelle. Celle-ci pourra alors, notamment, prononcer l’annulation de la loi. Seule la Cour constitutionnelle peut procéder à ce genre d’analyses.

C’est ici que la démocratie nous apparaît comme défaillante, car afin d’introduire un recours en annulation d’une loi devant la Cour constitutionnelle, certains délais sont à respecter, et il ne fait nul doute que ceux-ci sont dépassés pour la loi du 15 mai 2007.

Un palliatif à ce problème réside dans le mécanisme de la question préjudicielle. Il s’agit d’une question posée par une autre juridiction à la Cour constitutionnelle. Cette question peut alors concerner la constitutionnalité d’une loi dont les délais pour introduire un recours en annulation sont dépassés.

Cependant, la Cour constitutionnelle n’a pas pour rôle de contrôler le respect de l’entièreté des dispositions de la Constitution. L’article 108 de la Constitution fait malheureusement partie de ces dispositions dont la Cour suprême ne peut assurer le respect. La Cour ne pourra vérifier la constitutionnalité de cet article que si la question préjudicielle le combine avec d’autres disposions dont la Cour a pour mission d’assurer le contrôle, tels que les articles 10 et 11 de la Constitution protégeant les Belges contre les discriminations et les inégalités.

Si la Constitution a bel et bien été, jusqu’ici impunément, bafouée par la loi sur laquelle se reposent les ministres de l’Intérieur pour créer des ingérences dans nos droits et libertés, il n’en demeure pas moins qu’il est toujours possible de procéder à l’annulation de ces arrêtés ministériels eux-mêmes.

Cela doit se faire devant le Conseil d’État sur base d’un recours en annulation. Les délais pour introduire ce type de recours ne sont pas dépassés. Cependant, si l’argument phare demandant une annulation de l’arrêté ministériel repose sur l’inconstitutionnalité de la loi sur base de laquelle l’arrêté litigieux a été pris, il y a beaucoup de chances pour que le Conseil d’État se déclare incompétent pour vérifier la constitutionnalité d’une loi et nous nous retrouverons donc dans la situation actuelle où aucun remède ne semble clairement se démarquer.

Une dernière possibilité réside dans l’opportunité conférée, par l’article 159 de la Constitution, aux cours et tribunaux de refuser d’appliquer un arrêté qui ne serait pas conforme à la loi dans le cadre d’un litige en responsabilité civile de l’État.

Enfin, un avant-projet de loi « Corona » circule actuellement au parlement. Celui-ci prévoit, en son article 2, la compétence du ministre de l’Intérieur pour exécuter ladite loi par le biais d’arrêtés ministériels. Une nouvelle loi inconstitutionnelle est donc sur le point d’entrer dans notre système juridique. Loi contre laquelle un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle risque à nouveau d’être très délicat car son caractère inconstitutionnel repose sur une contrariété à une disposition constitutionnelle dont la Cour n’a pas pour mission d’assurer le respect. 

Pouvons-nous donc affirmer, sur la seule base de cette analyse, que la démocratie belge est défaillante ? Assurément pas. Il n’en demeure pas moins que le résultat de cette analyse est interpellant et mérite toute l’attention du citoyen. En effet, si les différents pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) ne sont pas en mesure de se contrebalancer les uns les autres, la démocratie risque, très rapidement, de péricliter. Il est temps que le Constituant belge agisse.

 

Depuis la rédaction de cet article, le 31 mars 2021, le Tribunal de première instance de Bruxelles a condamné l’État belge à mettre fin aux mesures Covid-19 jugées illégales et ce, sur base d’un raisonnement analogue au nôtre. Si nous saluons la justesse juridique d’un tel jugement, nous nous interrogeons maintenant quant à sa pertinence dans une situation de crise telle que nous la connaissons actuellement. 

Ce jugement, même s’il est totalement justifié sur le plan juridique, risque de mettre à mal la confiance de la population envers son gouvernement et rendra d’autant plus difficile la gestion de la crise. Si ces conséquences sont avérées, serait-il envisageable d’engager la responsabilité de l’État car son ordre judiciaire aurait causé un dommage important aux personnes potentiellement victimes des conséquences dudit jugement ? Les questionnements restent ouverts…

 

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